當前政府問責存在的問題及對策
李軍鵬
李軍鵬 湖北雲夢人，1992年於中國人民大學勞動人事學院獲法學碩士學位；1998年於北京大學政府管理學院獲法學博士學位。現爲國家行政學院公共管理教研部教授，博士生導師，公共管理教研部公共行政教研室主任。
一、當前政府問責存在突出問題
改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國政府問責的體制機制建設不斷完善，在政府問責方面取得了重大進展與突出成就。但是，不可否認的是，當前依然存在着一些亟待解決的突出問題。
政治責任方面存在的突出問題：當前，我國政府管理中還存在着一些政治責任意識淡漠、政治問責機制不完善的問題。例如，違反黨的重大民生政策、羣衆路線的事件頻繁發生，一些地方的個別領導幹部在房屋拆遷、企業改制、社會保障等涉及人民羣衆切身利益的領域屢屢違反黨的重大政策，一些人將之輕描淡寫地認爲是“唯GDP導向”的急功近利行爲，而沒有看到其實質是違反政治紀律的政治責任事件，是政府政治責任意識淡漠的突出體現；一些地方與個別領導幹部對黨中央、國務院決策部署“上有政策、下有對策”，對中央全面改革的精神不加領悟、不加推進，也是政治責任意識淡薄的一種具體表現……又如，我國人大及其常委會對政府政治責任追究的制度還不完善，人大對政府的工作監督、法律監督不力的問題依然突出。
行政責任方面存在的突出問題：當前，一些政府部門與公務員行政不作爲的現象有所滋長，在當前反腐敗與嚴格執行“八項規定”的背景下，一些領導幹部及公務員以“明哲保身”“寧可不做、不可做錯”的心態，消極怠工，無所作爲，使政府責任虛置。從我國目前市場監管、環境保護等領域存在的問題來看，一些政府部門及其公務員不按規定開展監管與督查，對重大違法事件不依法及時予以查處，甚至弄虛作假，致使事故擴大、使違法違紀人員逃脫處分，有人甚至充當違法犯罪分子的“黑保護傘”。可以說，行政不作爲是造成環境污染、食品藥品安全等許多問題的重要原因。行政亂作爲的情況依然存在，行政執法中的多頭執法、執法擾民現象嚴重。一些幹部違反廉潔從政、廉潔履職規定，利用職務便利將公共財物非法佔爲己有，有的利用權力牟取私利，產生了惡劣的影響。一些部門習慣於以審批代監管，不善於進行事中事後的監管。一些地方不能及時迴應人民羣衆不斷增長的公共需求，不能及時完善公共服務體系，政府職能還存在着缺位的問題，亟待全面依法履行政府職責。
決策責任方面存在的突出問題：行政決策責任界定不清的問題依然存在，黨委“一把手”與行政“一把手”的決策責任界定不清，集體決策責任難以明晰，行政決策責任追究難的問題不同程度地存在。一些幹部不認真進行調查研究與科學論證，盲目決策導致重大失誤，還存在個別“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”幹部。
一些從事公共事業與公共服務的企事業單位、社會組織的公共責任問題日益突出。隨着我國政府職能轉變的深入開展，政府購買公共服務的大面積推廣，國家和政府的權力越來越多地轉移給市場、企業和社會組織。隨着權力的分散，責任也越分散，如果不強調公共企事業單位與社會組織的責任，治理將成爲“不可治理”。企事業單位與社會組織的公共責任問題影響巨大，處理不好將嚴重影響執政黨與政府形象，必須引起高度重視，如2013年發生在青島黃島經濟開發區的輸油管線泄漏引發的爆燃事故、寧夏中衛市明盛染化公司向騰格裡沙漠非法排污事件等。
我國政府問責的制度還不健全。我國政府問責還缺乏完整的確保行政責任的法律體系，沒有制定專門的行政問責制方面的法律法規；行政問責的機制不完善，誰來啓動問責、如何啓動問責、責任分配、受責官員復出等方面缺乏規範；責任追究制度不完善、不嚴格、不到位的問題突出，一些地方的責任追究“輕描淡寫”“雷聲大、雨點小”，一些官員被問責後很快復出，平級調任其他崗位的領導職務，引發了人們對於問責嚴肅性的質疑。
二、解決當前政府問責問題的基本思路
解決當前政府問責方面的熱點焦點問題，必須以黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會精神爲指導，從推進國家治理體系與治理能力現代化、建設法治中國的高度出發，全面完善現代政府問責制度與問責法治，建設現代責任政府。
着眼於完善現代政府問責制度。國家治理體系現代化是國家治理的主體、制度、方式及責任由傳統走向現代的過程。現代治理的實質是更有效的治理，治理的有效性在於其責任；治理主體必須對自己的行爲與後果承擔義務，並因此承擔違背責任的懲戒。推進國家治理體系現代化，就必須完善政府問責制度，通過完善的問責制度體系確保治理責任的實現。
着眼於完善現代政府問責法治。行政權力必須受到法律的約束、行爲主體的一切違法行爲都必須承擔相應的法律責任，這是法治的精髓所在。法治有利於規範行政機關及其公務員的行爲，減少和克服政府及其公務員的主觀隨意性；法治所確立的各種救濟制度，
如行政複議、行政訴訟、行政賠償制度等，可以使行政相對人的合法權利受到行政機關及其公務員侵害時獲得救濟。行政機關違法行使職權或不當行使職權，應當依法承擔法律責任；損害羣衆利益的，依法予以賠償；對違法行爲要追究責任；做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。
要以完善政治責任爲核心和先導，帶動現代政府問責制度的建立。政治責任是指行政行爲與政府決策必須符合、保護、促進人民的利益與福利，政府必須向國家最高權力機關和執政黨承擔責任。政治責任是主導責任和核心責任，如果在黨政領導、政府機關及其公務員違反政治責任之初不及時糾正，聽任其發展，往往會產生其他嚴重後果，給黨和人民的事業造成重大損失；如果能及時追究違反政治紀律者的責任，就能及時避免發生其他重大責任事件。因而，政府問責制度的建立，必須以政治責任追究機制的建立爲核心和先導。
要圍繞政府全面履行職能，全面推進政府履職績效問責。政府要全面科學履行政府職能，依法完善公共服務體系，創造實現公民憲法權利的各種條件。要牢固樹立責任政府理念與公共責任理念，切實轉變政府職能，全面履行政府的基本責任。政府部門和工作人員都要按照憲法和法律執行公務、履行職能，要將政府行政管理與社會經濟生活的各個方面、各個環節，逐步納入制度化、規範化、法治化的軌道。推行政府權力清單制度，政府及政府部門行使的行政職能與權限，應以清單方式進行列舉；行政機關履行職能與權力應嚴格按依法確立的清單進行；對於列入清單的政府權力，要繪出權力流程圖，列明行使依據、行使程序與完成時限。
要全面完善現代政府問責體系。針對當代治理主體多元化與責任主體多元化的趨勢，要注重多主體在公共利益與公共秩序維護中的共同責任，加強對提供公共服務的公共企事業與社會組織的公共問責。尤其是在全面推廣政府購買公共服務的情況下，要加強政府購買社會組織與企業服務合同的管理，明確服務提供標準、加強績效問責。
三、建立與完善現代政府問責制度的目標與對策
完善政府問責制度的目標，就是要全面健全政府問責的法律體系、程序與機制，到2020年建立起責任法定、職責清晰、權責統一、有責必問、究責有力的現代責任政府，確保政府負責地行使公共權力，切實履行對公民、執政黨和權力機關的責任。爲實現這一目標，必須採取切實措施，建立與完善現代政府問責制度。
完善政府問責的法律制度，制定統一的《政府問責法》或《行政問責條例》，以法律的方式確立政府及公務員的責任，重點明確政府的政治責任、行政責任、法律責任、倫理責任與績效責任，明確政府問責的主體、範圍、客體、責任方式、期限、程序、賠償等事項。同時，要完善行政問責的配套制度，出臺《行政過錯責任追究細則》，對行政機關及其工作人員在履行職責過程中的違法失職行爲、行政處分程序與方式等進行規範。同時，要在監察、績效、審計、舉報等專門領域完善問責規範，要完善監察法律法規，將責任監察納入紀檢監察的工作範圍；出臺政府績效法規，明確政府的績效責任；出臺行政程序法，約束行政自由裁量權；出臺審計責任法與財政責任法，將離任審計、項目審計、財政資金運用納入政府問責範疇；出臺公共犯罪法，將違法行政納入刑法制裁範圍；出臺保護舉報者法，建立揭發政府內部惡意行政的制度…… 要健全司法機關對行政機關的監督問責，進一步加強法院對行政行爲進行司法審查的力度，擴大司法機關的受案範圍；修改行政訴訟法，擴大行政訴訟法所保護的權利範圍，將抽象行政行爲納入司法審查範圍；完善行政侵權賠償制度，加大法院對政府的侵權賠償責任的懲處；將行政問責與司法追究結合起來，由司法介入追究法律責任。
加強執政黨和人大對政府的問責。要加強執政黨對內部政治責任主體責任的追究，特別是要加強對政府行政首長及普通公務員違反政治責任的問責機制，凡公然違反黨的路線、方針、政策與紀律並導致重大政治影響與嚴重後果的，其責任人都要引咎辭職、主動辭職或由上級執政黨機關責令其辭職；要完善責任紀檢與責任監察制度，各級紀檢監察機關要積極開展執法監察、效能監察和責任監察。要完善人大對政府的政治問責制度，如：要完善人大及其常委會對政府預算的審查、批准與控制制度，將所有的政府收入活動都納入人大的公共預算監督與審查範圍；完善人大罷免權行使制度，政府官員違法、失職都可以行使罷免權；完善引咎辭職制度，以法律法規形式明確引咎辭職的責任主體、過錯情形與具體程序；完善人大質詢制度，完善人大代表對國家行政機關、審判機關、檢察機關及其負責人的重大或嚴重不當行爲提出質詢的制度，制定詳細的質詢案提交、被質詢人答辯、質詢情況通告與報告等規則。
進一步完善行政首長負責制。我國行政機關實行責任制原則，完善現代政府責任制度，必須完善以行政首長爲重點的行政問責制。行政首長問責的條件不以行政首長主觀上存在過錯爲前提，只要其管轄範圍內發生規定的應當問責的事項即可問責。對行政首長的問責重
點是決策失誤、違法行政、執行不力、疏於管理和處置不當、治政不嚴等方面。行政首長因重大失職、失誤或違法造成重大損失、惡劣社會影響，及對重大責任事故負有領導責任時，應被罷免、責令辭職或主動辭職。行政首長違法決策、嚴重不當決策、有法不依、執法不嚴、失職瀆職時，都應追究其行政責任。行政首長對所屬機關工作人員、行政機關內部、下級行政機關及其工作人員的問責制度也應強化，當前應重點強化對政令落實不力的責任追究，對不貫徹落實國家方針政策、不正確執行上級機關決策並導致惡劣影響或後果的，要嚴肅追究相關人員責任。要強化對行政不作爲、亂作爲的責任追究，強化對損害羣衆切身利益行爲的責任追究。
進一步完善決策責任制度。實行科學民主決策機制是政府行爲的基本準則之一，必須合理界定政府及其部門的決策權限，完善行政機關的決策規則與決策程序；對違反決策程序規定、決策事項超越法定職權範圍、重大決策過失造成重大失誤的，應當追究決策相關責任人的責任。完善集體決策制度，明確決策責任由主持決策會議的行政首長或黨委書記承擔，對決策討論、辯論、投票情況要進行記錄與備案，並實行集體重大決策失誤的集體辭職制度。同時，要建立健全重大決策終身責任追究制度、決策反饋糾偏機制和決策責任倒查機制，確保行政決策的科學性和嚴肅性。
進一步完善倫理問責機制。政府機關及其工作人員的生活與行爲必須符合人民與社會所要求的道德標準與規範，公務員執行公務必須符合公衆利益和國家利益，真正服務於公民與社會，應表現出最高標準的清廉、真誠、正直、剛毅等品質。公務員個人不能運用不正當的方式在執行職務時獲取利益。要制定《公務員道德法》，明確公務員要如實公開申報財產、不得直接或間接利用職務和地位謀取私利或不正當利益、禁止不正當使用國家財產和政府未公開的信息、約束業外活動、任職迴避和公務迴避、嚴禁在公務活動中接受款待與財務等利益、離職後限制…… 同時要出臺相應的配套規定，如《公共部門及公務員廉潔守則》、《擔任領導職務的公務員財產公共申報細則》及《離任領導幹部重新就職批准程序細則》等。
建立權責明確、行爲規範、監督有效、保障有力的行政執法體制，完善行政執法責任制。要依法界定執法職責，認真梳理行政執法依據，列明行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政裁決、行政認可、行政監督檢查的行政執法職權清單，明確執法權限，確定不同部門及執法機構、崗位執法人員的具體執法責任。實行行政執法人員資格制度，建立健全行政執法程序，完善執法聽證制度，做到流程清楚、要求具體、期限明確。嚴格規範行政執法行爲，對行政機關的自由裁量權進行細化、量化並將行政執法具體標準公開發布。嚴格行政執法，建立行政執法崗位責任體系，健全行政執法過錯責任追究制度，通過評議考覈和責任追究，加強對行政執法活動的監督。
進一步完善公共責任追究機制。有責必究，究責必嚴；究責不嚴，不如不究。對責任的追究應實行“全賠責任”原則，必須使相應責任主體得到足夠的懲戒，責任追究應足以補償所有造成的損害，對損害的評估應涉及全部的潛在影響與關聯影響。要實行責任分級和分類制度，根據造成公共利益損害的程度，確定責任追究的方式，從而使責任追究方式多樣化。例如，環境違法程度可細化爲“輕微、一般、較重、嚴重、特別嚴重”5個等級，有官員“通風報信”或充當“黑保護傘”、並導致特別嚴重環境污染後果的，屬於“特別嚴重”責任，應引入“立即免職、永遠不得敘用公職”“連降職五級”“連降職四級”“連降職三級”等責任結果，防止有些官員借“引咎辭職”“免職”後另有任用等情況出現，防止行政問責變成“帶薪休假”。政府使用納稅人稅收進行治理，承擔首問責任，發生重大責任事故，在追究其他主體責任之前，應該首先追究政府部門及其官員責任。例如，重大安全事故與重大食品安全事故、影響範圍廣泛的羣體性事件等，政府相關部門的行政首長應首先承擔行政責任，然後再追究其他主體的相應責任。同時，要強化對承擔公共服務項目的企事業單位與一般社會組織的公共問責與責任追究，在政府服務外包合同中明確嚴格的責任條款與責任追究細則。
完善政府問責的相關配套制度。實施政府問責，要實行行政責任與刑事責任相銜接的原則，政府部門及其官員的行政責任與刑事責任不能混淆，行政責任不能抵減刑事責任。要建立政府責任清單制度，政府機關及其工作人員必須履行相應的職能和義務，違法行使職權要承擔否定性的法律後果，應完善對政府不負責任的各種行爲進行制裁和控制的一整套機制。要引入保護舉報者制度，對內部與外部舉報者進行獎勵，從而激發內外部監督。要把行政問責與審計監督結合起來，完善審計部門將審計結果向人大報告，完善審計結果向社會公開的制度。運用現代信息技術手段創新責任監察方式，建立和推廣電子監察系統。建立新聞媒體反映問題的調查處理啓動機制，確保新聞機構的新聞報道權和調查權。建立多渠道、高效率的公衆投訴體系，使民情民意能儘快進入監督機構的視聽範圍。
（本章完）