把權力關進制度的籠子裡，着力消除腐敗之源
李成言
李成言 中國監察學會原副會長、北京大學政府管理學院教授、博士生導師、北京大學廉政建設研究中心主任、國家行政學院兼職教授、北京大學政治發展與政府管理研究所研究員、北京大學中國改革理論與實踐研究中心主任、中央治理商業賄賂專家組成員、國家體育總局體育行風監督員、全國高校廉政教育與研究學會名譽會長、中國領導科學研究會常務理事、國務院政府特殊津貼獲得者。
一、把權力關進制度的籠子裡
隨着改革開放進入深水區，反腐也正式進入攻堅階段。黨的十八大以來，我國反腐倡廉建設呈現新的工作局面和戰略部署，從強調改進工作作風、密切聯繫羣衆，再到主張把權力關進制度的籠子裡，無不體現從嚴治黨、制度反腐、懲防並舉的新思路。把權力關進制度的籠子裡，意味着中央要改進黨的領導方式和執政方式，依靠制度改革力量來推動反腐倡廉建設，着力消除腐敗之源，實現廉潔政治。把權力關進制度的籠子裡的提出，說明經過多年的實踐，制度反腐在廉潔政治建設工作格局中的地位更加明確和突出，有利於彰顯黨反對腐敗的堅定決心，以更高的站位、更寬的視野推進廉潔政治建設。不管是幹部清正、政府清廉、政治清明，都需要把幹部權力特別是“一把手”權力、政府權力特別是行政裁量權、政治權力特別是部門立法權，關進制度的籠子裡。
其實，把權力關進制度的籠子裡這種思想和提法在學術界和實踐界早就有之，但在中央領導的正式講話中提出卻是第一次。把權力關進制度籠子裡的思想是政治文明的體現，蘊含着深刻的政治哲理。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出，一個自由的健全的國家必然是一個權力受到合理、合法限制的國家，因爲“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。阿克頓也指出：“權力趨於腐敗，絕對的權力趨於絕對的腐敗。”政治文明的發展歷史，是一個權力不斷受到制約和監督的發展史。在封建社會，統治者的權力是專制的，不容受到任何挑戰，權力是無限的；在民主社會，統治者的權力來源於社會，受到憲法制約和社會制約，權力是有限的。權力制約雖然發軔於西方資本主義發展初期，但並不是西方國家的專利，而是全人類政治文明的共享成果。現在，中央提出要把權力關進制度的籠子裡，是對人類政治文明成果的吸收和借鑑，也必將通過改革實踐爲這項政治文明成果提供新的素材。
要把權力關進制度的籠子裡，是基於對當前腐敗形勢和反腐敗工作的科學認識。當前，反腐敗形勢很嚴峻，呈現易發、多發、高發的態勢，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重，一些領域消極腐敗現象易發多發，個別領導幹部特別是高級幹部嚴重違紀違法。針對於此，中央紀委二次全會強調：“必須增強憂患意識、風險意識、責任意識，既要堅定果斷剎風整紀，加大辦案力度，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭；又要樹立長期作戰思想，注重深化改革，健全體制機制，加強源頭治理，逐步剷除滋生腐敗的土壤和條件，不斷以反腐倡廉實際成效推進廉潔政治建設。”這裡有幾個關鍵詞：“堅決遏制”“深化改革”“源頭治理”“逐步剷除”，這幾個關鍵詞之間存在一定內在邏輯關係，構成一個完整的反腐倡廉進程表。而貫穿其中的一個主線即是權力和制度之間的關係，離開這條主線，整個反腐倡廉建設將失去重點。因此，實現把權力關進制度的籠子裡，是建設法治中國與和諧社會的呼喚，是推進反腐倡廉建設的現實選擇，也是實現反腐倡廉建設可持續性發展的必由之路。
二、我們需要怎樣的制度籠子
鄧小平同志曾經講過：“好的制度可以使壞人無法橫行，不好的制度使好人無法充分做好事。”他說的就是這個道理。廉政制度本身需要達到三個標準：一是正義性，即廉政制度要符合國家反腐敗立法要求，能夠保證公民的合法權利、社會的公共利益以及國家的核心價值。二是適應性，即廉政制度要符合當前反腐倡廉建設的總體形勢和任務要求，並且能夠實現自我完善和自我發展。三是可操作性，即廉政制度能夠被應用於實際，產生實實在在的制度效應。要達到這三個標準，需要我們有一雙“巧手”，化解制度難題；需要我們提高編織“制度籠子”的能力和水平，實行公開立制、民主立制和科學立制。因此，我們所需要的“制度籠子”不僅在外觀上完整，成爲一個科學體系，而且在質量上要能夠解決現實廉政問題，不能淪爲“花樣子”，甚至是“擺設”。否則，“制度籠子”不僅不能發揮反腐倡廉作用，而且還可能成爲腐敗滋生蔓延的避風港。
當前，制度建設是一項系統工程，我們不能等待，也不能幻想，一方面要儘快對現有的“制度籠子”查漏補缺，不斷完善現有廉政制度體系，修補一切可能的制度漏洞；另一方面，要根據反腐形勢變化，充分吸取世界各地反腐倡廉成果，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制
。當前，要儘早建立健全官員財產申報制度和信息公開制度兩項基礎性制度，其理由只有一個，即陽光是最好的防腐劑。反腐的核心在公開透明，如果公開透明問題得不到根本解決，那麼整個廉政制度的發展會遇到很大阻礙。只要能做到政府事務公開透明，就能讓貪官“見光死”。廉政制度的基礎在於官員財產申報制度，應把官員的個人收入，家庭財產收入，親屬子女移居境外情況、從業情況等納入公示範圍，接受社會公衆的監督。政府的一切重大決策和立法都應徵求社會公衆的意見，不能讓政務信息成爲政府的“私產”，更不能以保密爲由謀取部門利益。公開透明的最終目的在於保證公權力的正確行使，避免官員進行利益輸送，侵犯社會公共利益。
貪官胡長清曾坦言：“組織的管理和監督對我而言，如同是牛欄關貓，進出自由。”此言說明我們的廉政制度還存在漏洞，仍無法約束官員的行爲。如果我們不能針對廉政制度“漏洞”問題加以修補，解決制度“短板”，在實踐中也難免會再出現“牛欄關貓”的尷尬。廉政制度需要權威性，只有做到制度面前人人平等、制度約束沒有例外和令行禁止、違者必究，才能實現制度的權威性和嚴肅性，真正形成用制度管權、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。據統計，截至2012年7月，黨和國家機關及其有關部委制定涉及反腐倡廉的重要法律法規制度616項，省級政府制定涉及反腐倡廉的地方性法規和文件規定1538件。這些法律法規制度是否已涵蓋全部反腐倡廉重要領域、是否切實得到執行，都需要我們作客觀的分析和評估。可以說，我們不是缺少廉政制度，而是缺少廉政制度的執行力。
三、如何才能“關住”權力
制度分爲正式和非正式制度，其中倫理就是一種非正式制度。我們在探討用法律手段來治理腐敗、懲處腐敗官員的同時，不能忘記官員內在倫理素質的作用。並且，從權力本質意義上講，行政倫理似乎比外在約束顯得更爲低成本和長效。在實踐中，我們能夠通過明文規定，對權力的獲得、邊界和監督等做出明確界定，把權力“關進”制度的籠子裡，但對權力的具體行使過程卻難以進行界定且其權力績效取決於官員行爲，故“關進”並不等於“關住”。如果說“關進”是一個前提性條件，需要制度的大量制定和出臺，那麼“關住”則是一個過程，需要行政倫理的支撐，行政倫理控制是防止權力腐敗的重要途徑和保證。行政倫理要求官員樹立公共責任意識，充分認識權力的本源，自覺承擔起盡責效力的義務，主動迴應並積極採取行動滿足社會公衆的公共利益需求。因此，要“關住”權力，應建構行政倫理文化，建立行政倫理標準，對官員進行系統的行政倫教育和培訓等。更重要的是，要讓官員獲得行政職業榮譽感，增強內在自律性。
權力運行機制改革是用制度籠子“關進”並“關住”權力的關鍵。權力運行機制包括權力配置和權力結構兩方面內容。在權力配置方面，要理順政府、市場、社會之間的權力關係，切實轉變政府職能，讓政府重視公共產品和公共服務的提供，有所爲有所不爲、不能與民爭利，真正使政府實現由直接管理向間接管理、單一行政管理向綜合運用經濟和法制手段管理的轉變，切實履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。關於權力結構，黨的十六大報告提出，要加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督。黨的十七大報告提出，要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權相互制約協調的權力結構和運行機制。黨的十八大進一步強調，要建立健全權力運行制約和監督體系，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。“相互制約”要求不同權力之間分工明確、各負其責，形成相互制衡結構，保證權力依法運行，防止權力濫用；“相互協調”要求適度分權，使不同性質的權力作適當分解，避免權力過於集中。進而，根據權責統一原則，建立決策問責和執行問責機制，強化對官員的問責力度。
權力監督是保證“制度籠子”有效運行的重要力量。目前，我國已形成了由黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督組成的監督體系。但從總體上看，這個監督體系尚未形成整體合力，突出問題是體制外監督與體制內監督不能實現無縫對接。因此，一方面科學對待新媒體監督，解決新媒體所帶來的監督機遇和挑戰，實現傳統監督手段的革新；另一方面，要創新現有的監督體系，明確不同監督方式的工作重點和分工，形成互補局面和協調機制。在時機成熟時，要實現監督機構的獨立化，賦予其監管“制度籠子”運行狀況的職責。要實現憲法賦予公民的監督權利，保障其批評權、建議權、申訴權和控告權，對於任何“制度籠子”的鬆動或權力監管的失效都可以及時表達意見。在監督技術上，要建立廉政預警機制，把監督程序嵌入權力運行流程，對決策和執行全過程實行腐敗風
險評估預警，對於風險事項實行即時處置措施。
四、廉政預警是反腐倡廉新舉措
所謂廉政預警，是指圍繞廉政建設和反腐敗工作目標，運用科學手段和現代技術分析廉政風險信息、評估廉政風險狀況和預測廉政風險趨勢，採取有效措施提前防範和解決潛在廉政問題的理論、方法體系和工作過程的總和。其中，廉政風險信息收集是基礎，廉政風險評估是核心，廉政風險防範和處理是重要內容。
從世界各國反腐敗經驗來看，構建廉政預警系統是十分必要的。近年來，我國各級政府和國有企業結合本地本部門工作實際，開展了各具特色的廉政建設創新活動，有力地推動了我國廉政建設和反腐敗工作的深入發展。如何結合國內外的研究和實踐成果，構建一個更具實踐性、操作性和應用性的廉政預警體系，是一個富有創新意義的實踐領域。
根據風險發生的特徵，廉政風險可以分爲以下幾種類型：
一是倫理性廉政風險。倫理性廉政風險主要是指領導幹部個人道德、行爲方面所存在的風險。領導幹部個人一旦發生這類風險，就很可能失去心理防線而走向腐敗。這類廉政風險與領導幹部的道德修養、個人意志、權力觀、利益觀等相關，心理上的任何扭曲都有可能潛伏着廉政風險。倫理性廉政風險不僅會侵蝕領導幹部個人的道德意志，而且還會侵蝕整個幹部隊伍風氣。廉政風險的個體性和倫理性爲廉政預警提供了思路，這要求我們關注領導幹部個體的行爲、心理和思想動態。
二是結構性廉政風險。結構性廉政風險主要是指政府部門在廉政制度建設方面所存在的風險。廉政制度建設不可能一蹴而就，廉政制度執行也不可能一勞永逸，制度建設和執行方面存在的漏洞和缺陷，都可能造成廉政風險。結構性廉政風險與整個行政體制發展和政府執行力建設相關。結構性廉政風險預警具有基礎性意義，防範結構性廉政風險有利於爲整個預警管理提供一個良好的制度環境。
三是功能性廉政風險。功能性廉政風險是指政府部門在廉政監督制約方面所存在的風險。政府部門對領導幹部負有監督管理責任，但受到現行監督體制的限制，個別領導幹部的個人意志和行爲可能凌駕於組織監督之上。監督功能和制約機制的缺失和弱化，會使領導班子的集體行爲和領導幹部的個人行爲超出監管界線，產生違紀違法後果。功能性廉政風險預警具有關鍵性意義，防範功能性廉政風險應該是當前建構廉政預警體系工作的重中之重。
四是關聯性廉政風險。關聯性廉政風險是指社會環境和市場主體可能給政府部門帶來的風險。關聯性廉政風險是一個環境影響後果，從表面上看是風險主體的被動行爲，但究其本質，它的根源仍在於風險主體自身。隨着經濟社會的發展，領導幹部面臨的外部誘惑越來越多，處理不當，把握不住最基本的行政倫理準則，很有可能墜入腐敗深淵。防範關聯性廉政風險具有保障性意義，有利於行政組織文化建設和倫理建設。有效預防腐敗，提高反腐倡廉工作成效，設定科學的廉政評價和廉政預警評估指標體系顯得日益重要。
廉政預警模型的主要內容包括以下模塊：
利益衝突模塊。公職人員在執行某一公務或進行某一公共決策時，若該公務或決策與其私人利益有關聯時，就會發生利益衝突。防止利益衝突是國際社會建立廉政法律法規的一個核心。公衆之所以對有些人事任免、政府採購、工程招標、行政審批事項不信任，根源就在於決策官員在政策決定中存在利益衝突。以是否存在利益衝突情形預警廉政風險具有現實性和可行性。具體指標採用是非判斷法，考察領導幹部是否存在利益衝突情形，只要存在，不管程度大小，有心或無心，即可發出相關預警，要求相關人做出說明。
社會輿情模塊。社會公衆的態度和信訪是領導幹部行爲的晴雨表。社會公衆的態度和信訪不一定都是符合事實，但他們處於社會基層，對政府各項政策實施具有切身利益感受，對領導幹部也最有發言權，他們所反映的問題是重要的廉政預警信息。分析這些信息，可以爲判斷某一地區、單位、崗位和領導幹部個人的廉政狀況提供參考，並可要求相關人員做出解釋迴應。具體指標包括信訪情況、民意調研情況等。
崗位分析模塊。崗位是權力與職責的統一。不同的崗位承擔着不同的職責。工作人員一般會根據工作需要做出調整，從一個崗位轉至另一崗位，若對人直接進行風險預警顯得主觀化和不確定性，而對崗位風險進行監測則顯得客觀化和具說服力。所以，該模塊主要考查與崗位相關的規章制度、權力規範情況。
特定事件模塊。腐敗的發生不是一朝一夕的事，有一個發展過程，在這個過程中，當事人肯定會出現一些異常行爲或事件。這些行爲或事件往往是重要的預警信息。把這些信息納入預警模塊，可以擴大預警範圍，提高預警效力。
其實，社會輿情模塊、崗位分析模塊和特定事件模塊的核心仍是利益衝突，只不過側重點不同而已。它所針對的是預警對象的具體利益衝突行爲。
（本章完）