三、生態政府的頂層設計
生態文明不同於以往自發形成的傳統文明，生態文明的本質，是一種自覺反省並自發繪製藍圖的一種文明。這爲中央政府進行頂層設計提供了一種可能性。
（一）頂層設計的可能性
在社會主義中國，中央政府具有頂層設計的合理性與可能性：即政府集思廣益，統一制定生態文明戰略，並以重要文件等權威形式貫徹，地方政府結合自身情況進行低層級的制度再創新，經過中央、地方政府和微觀主體之間的利益權衡，實現生態文明的社會共識和社會習慣。
第一，從學理上看，馬克思主義的發展觀就包含生態文明的內涵，或者說，生態社會主義與生態文明是內在契合的關係，也可以說，生態社會主義是生態文明的重要前提。只有在社會主義制度條件下，纔有可能解決社會化的大生產與生產資料的私人佔有之間的矛盾，纔可以解決資本支配下的人、勞動、技術等方面的異化問題，纔可以解決人與自然的衝突問題。因此，我們或許可以說，生態社會主義是通往生態文明的捷徑。
第二，從中國現代歷史上看，建國以來，在中國共產黨的領導下，馬克思主義在中國取得了意識形態的地位，統一的意識形態以及高效的思想政治工作，是政府在各項工作過程中得以順風順水的重要原因，中央政府在全國人民心目中的威望很高，這將使中央政府在生態文明建設過程中擁有很好的民衆基礎，便於政令暢通，建立起高度一致的全國協同行動，在短期內扭轉生態危機的頹勢，確立嶄新的空前的生態文明發展勢頭，爲建設美麗中國奠定基礎。
第三，從中國的經濟性質來看，雖然多年來私營企業取得了飛速的發展，但國有經濟在國民經濟中佔的比重很大，影響國計民生的行業部門依然是國有性質，特別是金融、土地、礦藏資源、林業、鐵路、能源、水務等行業部門主要控制在國家手中。相比西方資本主義國家，中國政府有更大的責任，也有更大的調配社會資源的權力空間，便於調整產權結構，協調各部門之間的利益平衡，便於發揮社會主義的優勢，抓主流、抓重點，集中力量辦大事、辦好事，把生態文明作爲政府的頭等大事來抓，實現美麗中國的跨越式發展。
第四，從中國的發展經驗來看，30多年來積累了相當豐富的成功經驗。改革開放是中國歷史上前無古人的首創，沒有多少經驗可談，但是在黨和中央政府的領導下，改革開放總設計師鄧小平同志親自描繪了一幅優先發展經濟的總體藍圖，衝破重重思想障礙，摸着石頭過河，硬是殺出一條血路來。在這次轟轟烈烈的改革開放過程中，黨和中央政府的引領、帶頭作用十分重要，無可替代。
第五，從當前生態危機的現狀來看，生態環境問題十分嚴重，特別是氣候問題十分急迫。從理論上說，生態環境具有一定的自我修復功能，假定人類停止一切破壞性的活動，那麼這個修復的時間是十分漫長的，完全超出人類可以等待的時間長度，更何況我們根本就做不到停止能源消耗、停止環境污染。看來依靠傳統的經驗恐怕不能完全奏效，依靠局部地區或個人摸索經驗再全國推廣的方式恐怕不能解決燃眉之急，這決定了生態文明建設是一個長期的系統工程。單靠任何一個地方、一個羣體都無法完成，必須舉全國之力，纔可能完成。只有採取自上而下的強制性變遷方式，才能充分體現生態文明的急迫性、重要性、系統性、整體性，才
能用最短時間在全國範圍內大興生態文明建設**。
第六，從生態文明的性質來看，美麗中國的建設不是自發形成的文明成果，而是自覺描繪的發展藍圖，這決定了美麗中國的建設是一個智慧的系統工程，這需要開發民智，集思廣益，萃取殊勝納入藍圖。美麗中國是美麗的中國，也一定是智慧的中國。
（二）頂層設計的必要性
實際上生態建設與其他部門的發展是完全不同的，生態建設是一個高度綜合的巨系統工程，期間會涉及方方面面的包括政治、法律、經濟、技術、社會乃至集團與個人利益之間的博弈問題，這就決定了生態建設不是通過普通一個部門化或專業化途徑就能解決的問題。我們必須放開思路，借生態文明建設東風，以宏大的視角，高屋建瓴，從高處着眼，從遠處落筆，重新安排與設計政府在生態管理方面的職權分配問題。
在改革初期，由於沒有經驗可循，中央政府對制度的微觀運行和區域特徵認識不足，導致制度創新阻力大、效率不高。後來隨着地方政府逐漸進入制度創新體系，局面才得以改觀，終於形成了中央政府引導制度創新，地方政府根據區情再創新的成果經驗。但是在生態文明建設的制度創新過程中，由於生態治理的綜合性、複雜性，治理過程不但需要大量的投入，而且可能沒有經濟收益，由現行制度運行下的地方政府不可能有太多的精力和財力進行自覺地制度創新。所以，對於生態文明建設這個世紀工程，不能簡單地沿用過去的改革經驗，恰恰相反，在某種意義上說，需要一定程度地回到改革開放之前的計劃年代，生態文明建設需要走一條國家戰略道路，在整個經濟社會領域的全局層面推動制度創新，把社會全體動員起來，爲生態文明建設的目標而努力。
現有的生態管理體制格局是不太合理的，生態管理職能由環保系統和林業系統等專業性部門共同承擔。這種部門專業化的制度安排看似非常合理，對生態文明建設也初見成效，其實不然，很多地方還值得商榷。原因有以下三方面：
第一，從權力制衡的角度上看，依靠部門的強化或許容易導致生態文明建設總體的弱化，現實中很多部門之間本身存在利益攸關的問題，而且生態指標對經濟管理部門、社會管理部門缺乏足夠的約束力，這就使利益攸關方部門之間可以應付了事，部門之間的推諉扯皮現象容易降低政府管理的運行效率。
第二，從當前我國官員的晉升獎懲機制上看，經濟增長是地方行政班子的最大激勵，當生態文明建設與經濟增長相沖突的時候，生態問題最容易被遮蔽起來。這勢必造成生態部門爲屈從於地方政府而生存，在執法過程中也必然造成在地方政府與中央政府之間的抉擇搖擺，甚至無所作爲。
第三，從地理因素角度看，生態文明建設不僅僅是單一區域的問題，往往是跨區域之間的多種合作。但是，地區之間或者說地方政府行政班子之間，實際上存在無可迴避的競爭關係，這容易形成地區之間明裡合作而暗中拆臺，或者乾脆共同合謀作弊的局面，如一些地區爲了同時在考覈前完成節能減排任務，採取某種協同作戰的做法，不但降低了生態文明建設的效率，而且造成了經濟社會的人爲波動，生態文明建設很可能成爲一紙空文。
（三）頂層設計的高效性
如前所述，生態文明建設是一個高度綜合的巨系統工程，涉及多領域的協同合作，也關乎多方面的利益
分配問題。所以，在制度設計上，就必須確立中央政府在生態文明建設過程中的核心領導作用，這不但可以減少利益多方的摩擦與衝突，而且對於出現問題的地方和部門，可以中央政府的名義責令調整改正，對於部分薄弱區域，還可以調配更多的資源予以幫助。總之，在生態文明建設這個問題上，中央政府的政令暢通，統一調配，統一指揮，是十分高效的，因而也是十分必要的。
中央政府目前需要理清的問題大概有以下幾個方面：
第一，從中央到地方，存在各級政府之間的多重委託與代理結構，造成信息不對稱，監控成本太高，這無疑在實踐中提高了中央政府的成本，削弱了生態文明的實施效果。
第二，工作程序上生態文明建設的工作主要依託環境保護、林業部門來具體負責，讓幾個部門來負責全局的工作，該部門處境也十分尷尬，號召力不夠，有責無權，容易得罪人，卻不容易出效益。因此，可以考慮建立跨部門、跨領域的生態文明建設委員會，鑑於生態文明建設過程中與經濟發展的某種制約關係，所以該委員會在法理上不能低於發改委的設置，否則就容易出現經濟建設一手遮天的情景。爲此，可以考慮建立生態文明建設委員會的領導制度，即會同發改委，依託環境保護、林業部門，相關部門參與的聯席會議制度，以生態文明相關法律法規爲準繩，引導生態文明建設走向正確的方向，對出現的具體問題進行合理的解決。
第三，建立健全生態文明建設工程的目標體系、考覈辦法和獎懲機制，加快完善省市縣分級負責、各部門協作聯動、全社會廣泛參與的工作大格局。現有人事制度，偏重於經濟建設的成績，追求地方經濟績效成爲地方官員普遍認可的升遷之道，這種誤區容易造成地區間過度競爭、同業重複建設、資源環境不堪重負等問題。可以考慮增加生態建設的績效考覈，將生態文明建設納入官員獎懲體系內。可以實行地方行政班子問責制，具體的分工是：由地方行政一把手擔任生態文明建設領導小組組長，主抓生態文明建設的總體規劃和制度創新，班子其他成員擔任監察小組工作，對一把手擔任組長的生態文明建設情況進行監督和檢查。做出的成績，班子成員共同享有，出了問題，班子成員共同負責。生態文明建設的制度貫徹，必須不同於以往的模式，可以嘗試加強懲戒機制。這對調整報酬預期、規範主體決策行爲具有明顯效果。對於互相拆臺的惡性競爭、無視法律的替代做法、弄虛作假的合謀行爲，應予以嚴懲；對於錦上添花、後來居上以及貧困地區的優勝者，要給予高規格的獎勵。
第四，研究探索一種綠色經濟指標，把社會經濟的任何程度的發展都要納入資源消耗、環境損害以及生態效益的評估體系。加強經濟政策的生態維度，完善相應的經濟槓桿和財稅政策，可以考慮擴大資源稅收力度，除了對嚴重污染環境的採礦工業課以重稅外，對非替代性、稀缺性、戰略性資源也要考慮加稅，並且要擴大非礦產類資源的稅收範圍，這樣可以從源頭上大大提高經濟活動污染環境的經濟成本，從而達到環保的目的。大力推行新的環境經濟政策體系，如綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易、綠色保險等。
第五，進一步增強環保執法人員的素質，建立一支理想堅定、作風頑強的隊伍，提高抵禦各種壓力和經歷各種考驗的能力，把建設美麗中國作爲最高的奮鬥目標。
（本章完）